向立文

                        （湘潭大学  公共管理学院  湖南  湘潭   411105）             

摘  要  信息孤岛问题已经成为制约政府应急信息资源整合与共享的一个重要瓶颈。论文在分析政府应急管理中信息孤岛问题具体表现及成因的基础上，从应急信息管理机构、管理机制、信息平台、信息技术等方面提出了解决政府应急管理中信息孤岛问题的基本对策。

关键词  政府应急管理  应急信息  信息孤岛

中图分类号  C931.6        文献标识码  A

Study on problems and Countermeaures of the Information Isolated Island on the Government Emergency Management

Xiang Liwen, Ou Yanghua

(School of Public Administration of Xiangtan University, Xiangtan 411105)

Abstract: The problem of the information isolated island has become an important bottleneck on restricting the government emergency information resources integration and sharing. Based on analyzing the representations and reasons of the information isolated island problem in government emergency management, the paper puts forward basic countermeasures from the emergency information management institutions, management mechanism, information platform and technology etc., which to solve the information island problem.

Key words: Government Emergency Management; Emergency Information; Information Isolated Island

“信息孤岛” [1]是指在社会信息化过程中，由于信息系统、软件系统、数据库之间关联性差，难于互联、互通和互操作的弊端，造成数据共享性差，信息难以融合贯通，无法实现业务协作，系统效率低，而无法真正实现信息化的问题。在政府应急管理过程中，同样存在着不可忽视的“信息孤岛”现象，应急信息分散在不同地域、部门和机构，彼此不互联互通、资源共享。特别是在近些年的突发公共卫生事件和生产事故的应急管理工作中，信息孤岛问题越来越突出，严重制约着政府应急管理工作的有效开展，严重影响着政府应急管理能力与水平的提高，也严重损害了公众的知情权。因此，打破信息孤岛，实现应急信息的有效整合与充分共享，已经成为政府应急管理工作亟待解决的一个重要问题。

1  政府应急管理中信息孤岛问题的主要表现及成因分析

1.1  信息孤岛问题的主要表现

信息孤岛问题普遍存在于政府应急信息管理的各个阶段以及应急信息系统的建设过程中，给应急信息资源的整合与共享带来了很大障碍，是制约政府应急管理工作有效开展的一个重要瓶颈。

1.1.1  应急信息管理过程中的信息孤岛问题。信息孤岛实际上是一种“资源孤岛”。在整个应急信息管理全过程中，包括信息搜集、加工处理、信息上报、信息发布等环节，不少部门为了各自的利益或以“维稳”为由而将信息有意封锁，造成信息不对称，形成一个个信息孤岛，无法实现应急信息的实时获取与充分共享。2012年12月31日，长治市发生苯胺泄漏事故，泄漏在山西境内辐射流域约80公里，波及约2万人。这是继2005年松花江水污染事件后又一起苯胺泄漏的重大生产事故。根据《环境保护行政主管部门突发环境事件信息报告办法》的有关规定，长治市环境保护行政主管部门应当在发现或得知突发环境事件后1小时内，报告同级人民政府和省级环境保护行政主管部门。然而，事故发生5天之后，山西省政府和环保部门才接到报告，直到1月6日晚，长治市才向公众通报有关情况。事故信息瞒了五天，祸及三个省。

1.1.2  应急信息系统建设中的信息孤岛问题。应急信息系统建设是应急管理工作的重要内容，也是当今电子政务环境下提升应急信息管理工作效能的重要手段。然而，在应急信息系统建设方面也存在比较严重的信息孤岛现象，由于部门自我利益的保护以及信息标准的不统一，应急信息系统建设各自为政，每个信息系统都有自己的数据库、操作系统、应用软件，相互之间是完全独立的体系，彼此缺乏有效的信息沟通与共享。例如，目前，除了三大运营商、中国卫通以外，包括公安、交通、民航、林业、渔业等在内的各个部门和行业也建立了各自的应急通信系统。以公安部为例，目前，公安部拥有80多个固定地球站、4000余个无线通信专用基站、1万余个总信道。中国电信和中国联通还不断创新应急通信系统，分别推出了高空平台应急通信系统和区域空间应急通信系统。不过，在国家发改委经济体制与管理研究所研究员史炜[2]看来，各个应急通信系统之间，以及应急通信和其它部门之间缺乏有效的信息共享，以及应急通信和其它部门之间缺乏有效的信息共享，成为当前我国应急通信系统建设的最大障碍。

1.2  信息孤岛产生的原因

信息孤岛产生的原因有很多、很复杂，既有主观因素，也有客观因素。笔者认为，信息孤岛产生的原因主要可以归纳为以下三个方面：

1.2.1  体制因素。体制问题是信息孤岛产生的根本因素。主要表现在：一是政府应急信息纵向难以共享。经过多年的应急管理实践，我国逐步形成了统一领导、分级管理的应急管理体制，从中央到地方，上下分级明确有序，结构等级化，而且各级政府均拥有众多职能部门。以突发公共卫生事件应急管理为例，虽然《国家突发公共卫生事件总体应急预案》等法律法规明确规定了应急信息上报制度，但由于长期存在的“官僚主义”和“本位主义”的影响，各部门在遇到突发事件时，习惯于报喜不报忧，或者有意地隐瞒突发事件信息，或者把重灾报成轻灾，大难报成小难，或者拖延上报的时间，这就使得上级政府无法及时、迅速地了解突发事件发生的具体状况，及时做出有效的处理决策，从而造成信息的结构性断层，形成信息孤岛。[3]

二是政府应急信息横向难以共享。政府应急管理工作的开展需要各职能部门通力合作。经过多年的信息化建设，政府各职能部门均拥有大量的信息资源。然而，在政府应急管理过程中，一些部门出于利益、观念的驱动，为了维护本部门利益，不愿将自己掌握的应急信息与其他部门共享，将信息资源独占，应急信息的横向交流互通受阻，从而导致了信息孤岛的形成。工信部电信管理局长张迎宪副局长认为，现在的政府管理采取垂直的方式，其行政理念是对上负责。而应急通信信息共享、快速反应机制的建立需要以事件为核心，其运作理念是对指挥机构和事件直接负责，如果不统一，会出现权职划分的问题，影响快速反应。[2]

1.2.2  人为因素。人为因素也是导致信息孤岛形成的一个重要原因。主要表现在：第一，观念陈旧，信息共享意识缺乏。共享性是信息的重要特性，只有将信息传播开来为社会共享，才能有效实现其价值。然而，在应急管理工作中，一些政府和部门思想狭隘，一味强调所谓的“保密性”、“安全性”，不肯将本部门的信息资源无偿提供给其他部门。由于利益的问题，各部门之间各自为政，缺少实际协作，致使信息分布零散，信息共享的难度很大。第二，重硬件建设轻资源整合。不少部门过分强调信息基础设施建设，盲目追求硬件的先进性与现代化程度，忽视信息资源的有效整合与开发利用，使得不少硬件设施徒有其表、空洞无物。笔者通过在某省政府应急管理办公室的实地调研得知，我国现阶段不少应急信息平台的建设，硬件比较齐全，设施比较先进，但里面的“软件”很少，各种数据库基本上还没有建立起来，平台应有的功能还远没有发挥出来。

1.2.3  技术因素。由于我国各地区经济发展存在着极大的不平衡，不同地区应急管理的信息技术条件也各有差异，在网络环境、硬件设备、信息技术等方面的不均衡也是造成信息孤岛的一个重要原因。信息化起步早的地区，政府早在十几年前就开始进行面向不同职能部门的应急信息资源建设。我国东部地区经济发展迅速，信息技术也相对较为完善，在应对突发事件时，中西部地区的政府由于信息技术条件的限制很难与其实现合作，延缓了应急管理的步伐，从而促使信息孤岛的衍生和发展。

此外，现阶段的通信市场处于数字程控交换和IP软交换共存的局面。不同部门的应急通信系统建设，各自为政，缺乏统一的标准，运行模式众多，经常出现不同制式的通信设备无法通话的信息孤岛现象。由于应急信息建设标准不统一，政府间各个信息系统的平台、代码、格式不一致，进而导致信息建设层次不齐、混乱复杂，无法实现信息资源的有效共享。

2  解决政府应急管理中信息孤岛问题的基本对策

2.1  加强统筹规划，建立健全政府应急信息管理机构

目前，我国各级政府经过多年的应急管理实践，已经积累了较为丰富的应急信息。由于信息孤岛问题的存在，在应对重大突发事件时，这种分散孤立的信息管理模式已经严重制约着政府应急管理工作的有效开展。因此，迫切需要加强统筹规划，建立健全政府应急信息管理机构。

首先，可以构建一个全国性的应急信息管理机构。该机构从整体上统筹规划全国的应急信息管理工作，负责对政府应急信息管理工作的指导与协调，具体包括应急信息的采集、加工、处理、传递、存储等，制定统一的信息管理制度与标准，明确应急信息管理的职责与要求，规范应急管理管理行为。其次，设立省、市、县三级政府应急信息管理机构。从我国应急管理实际情况来看，各级应急管理办公室实际上担负起应急信息的管理职能，应急管理办公室作为我国政府应急管理工作的专门、长效机构，除了承担应急信息管理职能以外，还应肩负着更多的应急管理工作职责，因此，笔者认为，完全有必要在其内部成立一个专门的应急信息管理机构，专门负责本辖区范围内应急信息的管理工作，实现应急信息的集中统一管理，提升政府应急信息管理效能，为应急管理提供有效的数据支撑与决策支持。

2.2  协调部门利益，完善应急信息管理机制

政府是全社会信息资源的最大拥有者，也是应急信息资源的最大拥有者，在多年的应急管理实践中积累了大量的数据和信息。要打破政府部门之间的“本位主义”，解决信息孤岛问题，还需采取行之有效的措施，执行严格、统一的工作标准和工作程序，推动应急信息管理规范化，确保应急信息的质量，充分发挥应急信息在处理突发事件过程中的积极作用。为此，需要协调部门利益，完善应急信息管理机制，缓解各部门因利益不均出现的各种矛盾，实现应急信息的整合与共享。

笔者认为，一套完善的应急信息管理机制应该包括信息收集机制、信息整理机制、信息沟通机制和信息反馈机制四个基本组成部分。其中，信息搜集机制是整个应急信息管理工作的基石和前提，为防止信息重复采集的现象，有必要建立起专门类型的信息资源库，各个部门搜集的信息要分门别类地汇总到相应的信息库，减少资源冗余，节省存储空间。建立突发事件信息整理机制的目的就是要把杂乱无章的信息变为系统有序的信息，为应急决策服务。为此，要要建立突发事件信息分析制度，规范信息分析工作，保证整理工作的科学性、准确性，维护信息的严肃性、权威性与明确性，使公众及时了解事情的真相以及处理的最新情况。[4]信息沟通是应急信息处理的核心。基于危机沟通的基本原理，建立健全应急信息沟通机制，需要把握好两个方面的工作：一是信息的上报工作。要根据《中华人民共和国突发事件应对法》的要求，建立健全信息报告工作制度，明确信息报告的责任主体，对迟报、漏报甚至瞒报、谎报等行为要依法追究责任。二是信息的公开工作。根据相关法律、预案的要求，明确规定信息公开工作的方式、内容、时间、程序及职责要求，及时、准确、全面实现信息公开，保障公众知情权。突发事件信息反馈是检验突发事件处理效果的重要手段。信息反馈机制的建立，不仅可以使得突发事件处理效率大大提高，而且还可以赢得公众的广泛理解与支持，从而为战胜各种突发事件打下坚实的群众基础。为此，在突发事件应急管理过程中，有关部门要增强做好信息反馈工作的责任感，加强对信息反馈工作的管理，采取切实有效的措施，建立健全多级突发事件信息反馈机制。[4]

2.3  注重资源整合，构建统一的应急信息平台

长期以来，由于政府各部门条块分割,各自为政，政府应急信息资源呈现纵向互通、横向隔离、纵强横弱的状态，从而导致政府各部门积累的信息资源难以共享。可以说，要消除信息孤岛，实现资源共享，就必须注重资源整合。所谓资源整合，就是要根据政府应急信息管理的基本需求，通过组织、规划和协调，构建统一的应急信息共享平台，将政府内部以及各政府之间彼此分散的应急信息集中统一起来，最终形成可供系统利用、高质量的应急信息。

应急信息资源整合是一项长期的系统工作，不可能一蹴而就，需要对政府应急信息管理活动中产生的各种应急信息进行搜集、整理、分类、组织、提炼，将分散在各级政府、各个部门的多种形式、不同来源的应急信息资源,根据应急管理工作的需要，对其进行有机组合与集成管理,构建一个全面、准确、经济、高效的应急信息资源体系,从而为政府应急管理工作提供强有力的信息支撑。在应急信息资源整合的基础上，进行应急信息共享的构建。要构建统一的应急信息平台，首要的任务是加强平台的顶层设计，建立标准化体系。顶层设计是总体规划的具体化，通过顶层设计，构建基础平台、信息系统框架、接口协议、信息交换、功能实现和数据结构等方面的统一标准，以便对各地区、各部门应急信息平台的建设起到指导、协调和统筹作用，有助于在全国范围内建立一个统一的信息接收和处理平台，从而打破原有应急信息系统条块分割、各自为政的陈旧模式，实现应急信息的充分共享。

2.4  加强科研攻关，为政府应急信息管理提供技术支持

政府应急管理中的信息孤岛问题很多是由于信息技术的落后和不完善造成的，先进的信息技术是解决信息孤岛问题的有力保证。日本在应对突发事件方面所运用的应急信息技术就颇为先进，已经建立起功能完善且覆盖全国的防灾通讯网络。目前，在我国的政府应急信息管理中，对于信息技术的研发与应用，各地区、各级政府之间存在很大差异，与西方发达国家相比更存在很大差距。因此，要切实加强科研攻关，加强现代应急信息技术的研发与应用，为信息孤岛问题的解决提供强有力的技术支撑。

首先，要加强现代通信技术的应用，建立健全突发事件应急通信平台。在汶川大地震的应急处置中，受灾地区的政府应急办等机构切切实实地发挥出信息汇总、综合协调及其在应急管理中的运转枢纽作用，是赢得抗震救灾胜利的“急先锋”。但我们也应该清醒地看到，由于装备落后、对极端情况估计不足等多方面的原因，在地震救援抢险的过程中，应急指挥决策最为亟需的信息和通信保障出现了严重的“肠梗阻”。不但影响了政府应急部门的战斗力和指挥力，而且在很大程度上错失了挽救更多生命、减少更多损失的机会。[5] 汶川大地震警示我们，政府应急信息管理必须要利用先进的现代通信技术推进应急信息平台建设，突破信息孤岛，提升应急管理能力。目前，卫星应急通信技术、移动应急通信技术、无限网络应急通信技术等都是各国在应急通信方面应用较为普遍的技术，我国可针对具体情况加以借鉴和应用，力求使信息通信技术在政府应急信息管理中得到广泛应用，建立起统一高效、功能完善的应急通信平台，促进应急信息的交流和共享。

其次，要大力培养信息化人才，加强现代应急信息技术的研发。随着信息化的持续推进和信息产业的不断发展，政府应急信息管理对高层次信息技术专业人才的需求更为迫切，人才短缺已成为制约应急信息技术研发的瓶颈因素。为此，要依托科研院所、高等院校，为人才培养以及信息技术研发创造良好的环境，加强应急管理信息化人才培养，提高应急领域科技研发能力，为政府应急管理信息化建设提供强有力的人才保证。

参  考  文  献

[1] 王俊杰.冲出信息孤岛，实现数字资源共享[J].大学图书馆学报,2004（3）:16

[2] 舒文琼. 信息孤岛制约应急通信发展共享机制待建立[J]. 通信世界，2010（27）：25

[3] 李大帅. 突发公共事件应急信息管理[J]. 机电兵船档案, 2010(4):84-86

[4]向立文.突发事件信息管理机制研究[J] .图书情报工作，2009（7）：56-58

[5] 姚国章.应急管理信息化建设[M].北京：北京大学出版社，2009：26